Mucho dinero, subvenciones nucleares y corrupción sistémica

La central nuclear de Davis-Besse, situada al noreste de Oak Harbor, Ohio. Foto: Flickr.

por Cassandra Jeffery y M. V. Ramana

El “mayor esquema de soborno y blanqueo de dinero jamás perpetrado contra el pueblo y el estado de Ohio” salió a la luz durante una inesperada conferencia de prensa en julio de 2020 en Columbus. Hablando entrecortadamente y con cuidado, el fiscal del distrito sur de Ohio, David DeVillers, anunció “la detención de Larry Householder, presidente de la Cámara de Representantes del estado de Ohio, y de otros cuatro acusados por asociación ilícita”. La conspiración consistía en aprobar y mantener un rescate de 1.500 millones de dólares a cambio de 61 millones de dólares en dinero negro.

Desenredando una intrincada red de presuntas actividades ilegales utilizadas para blanquear dinero, DeVillers desmenuzó el complicado modus operandi de la “Compañía A”. Con una suave sonrisa en el rostro, dijo: “todos en esta sala saben quién es la Compañía A, pero no mencionaré el nombre de la Compañía A debido a nuestros reglamentos y normas. No han sido acusados, y nadie de esa empresa lo ha sido hasta ahora”.

La Compañía A es FirstEnergy Solutions, un hecho que la mayoría de los habitantes de Ohio conocían mucho antes de la conferencia de prensa de julio de 2020. FirstEnergy, ahora llamada Energy Harbour, es una de las mayores empresas de servicios públicos de Ohio. Durante años, la empresa presionó para conseguir una subvención que le permitiera seguir operando sus centrales nucleares no rentables y mantener su flujo de ingresos. Cuando los esfuerzos de los grupos de presión no produjeron subsidios, recurrió al soborno para obtener apoyo legislativo para el proyecto de Ley 6 de la Cámara de Representantes, la legislación de 2019 que obliga a los consumidores del estado a pagar en algo llamado “el Fondo de Aire Limpio de Ohio”. El lenguaje verde es una cortina de humo para el verdadero propósito: desviar cerca de 150 millones de dólares anuales a FirstEnergy para mantener sus centrales nucleares Perry y Davis-Besse y dos centrales de carbón en funcionamiento, mientras que simultáneamente se destruyen los estándares de energía renovable de Ohio. También desaparecieron los programas estatales de eficiencia energética, que habían ahorrado millones de dólares a consumidores y empresas. Cuando los ciudadanos intentaron organizar un referéndum para derogar el proyecto de Ley, FirstEnergy se entregó a varias tácticas sucias para frustrar esta oposición democrática.

Ohio no está solo en la corrupción de la energía nuclear. También en julio de 2020, Commonwealth Edison (ComEd), filial de Exelon, fue acusada de soborno al “funcionario público A” en Illinois. Aunque no se nombra, el expediente deja claro que el “funcionario Público A” es el Presidente de la Cámara de Representantes de Illinois, Michael Madigan, que negó haber actuado mal. ComEd acordó pagar una multa de 200 millones de dólares para resolver este caso. Exelon también se encuentra en el centro de otra investigación en curso de la Comisión de Valores de los Estados Unidos. El foco de la investigación es, según se informa, Anne Pramaggiore, un antiguo director general de Exelon que dejó la empresa y su puesto de presidente del Banco de la Reserva Federal de Chicago. Al igual que en Ohio, los cargos de corrupción están relacionados con el cabildeo para obtener subvenciones estatales y un trato especial para las centrales nucleares.

Otros tres estados -Nueva Jersey, Connecticut y Nueva York- han puesto en marcha subvenciones similares (aunque, hasta la fecha, no se ha hecho pública ninguna acusación de infracción relacionada con ellas). Los cambios en la economía de los mercados eléctricos están amenazando la rentabilidad de las centrales nucleares, una realidad cambiante que impulsa la demanda de estos rescates financieros. Como explicó en octubre de 2020 la empresa energética Public Service Enterprise Group (PSEG), en todo el país “las centrales nucleares siguen luchando económicamente para sobrevivir”. Desde 2018, cerraron 3 centrales nucleares en el este de Estados Unidos, todas por razones económicas, y el impacto ha tenido un efecto dominó.

Cambios en la economía de la generación de electricidad. Estas “razones económicas” tienen que ver con una transformación masiva en curso del sector energético. En la última década, el coste de las energías renovables, como la solar y la eólica, ha descendido sustancialmente; estas energías renovables pueden generar electricidad a un coste mucho menor que los combustibles fósiles y, sobre todo, la energía nuclear. En Estados Unidos, los costes de la energía eólica no subvencionada se redujeron un 71 % entre 2009 y 2020, mientras que los costes de la energía solar no subvencionada a escala de servicios públicos disminuyeron un 90 % durante el mismo período. Los costes de la energía nuclear aumentaron un 33 % entre 2009 y 2020. La Agencia Internacional de la Energía ha calificado a la energía solar como “el nuevo rey de la electricidad” y prevé que domine el despliegue futuro en el sector eléctrico durante décadas.

Los principales beneficiarios de las subvenciones a las centrales nucleares son las grandes empresas: PSEG en Nueva Jersey y Dominion en Connecticut, además de Exelon y FirstEnergy. Éstas, y otras empresas de servicios eléctricos de Estados Unidos, han invertido históricamente sobre todo en reactores nucleares y plantas de combustibles fósiles. Debido a los cambios en la economía de la electricidad, a estas empresas les resulta más difícil mantener sus beneficios mientras explotan las centrales más antiguas, que ahora son más caras como fuentes de electricidad.

Estas empresas y diversas organizaciones asociadas han realizado amplias campañas de presión y propaganda a gran escala para conseguir que los gobiernos aprueben leyes que hagan que los consumidores paguen más por la electricidad que utilizan. En ese sentido, lo que ha resultado sería mejor describirlo como bienestar corporativo que como subsidios. Las subvenciones han mejorado la situación financiera de estas empresas, lo que a su vez contribuye a su influencia en la elaboración de políticas estatales y nacionales y a su capacidad para financiar los esfuerzos de promoción, e incluso para pagar a los políticos sumas considerables de dinero. La mayor importancia del poder político que han acumulado estas grandes empresas de servicios públicos es su capacidad para bloquear la transición a un sistema energético totalmente renovable y más sostenible desde el punto de vista medioambiental.

Subvenciones financieras. Las subvenciones adoptan formas diferentes en los distintos estados. En Nueva York e Illinois, las empresas de servicios públicos están obligadas a comprar una cantidad específica de créditos de emisiones cero de las centrales nucleares autorizadas, todas ellas propiedad de Exelon Corporation y operadas por ella. Los contratos de compra en ambos estados tendrán una duración de entre 10 y 12 años, y las empresas de servicios públicos están obligadas a repercutir el coste en las facturas de los consumidores. En Nueva Jersey, “cada empresa eléctrica pública” está obligada a comprar “certificados de diversidad nuclear” a las centrales nucleares, y los consumidores pagarán estos programas con facturas más altas.

El acuerdo al que llegó Dominion Energy en Connecticut fue diferente, ya que adoptó la forma de un contrato que obliga a las dos empresas de distribución eléctrica del estado a comprar alrededor del 50 % de la producción de electricidad de la central nuclear Millstone de Dominion durante 10 años. Millstone alberga dos reactores nucleares operativos. En todos estos casos, los beneficios financieros anuales para estas grandes empresas ascienden a cientos de millones de dólares.

El modus operandi fue desarrollado por múltiples partes interesadas y se dio a conocer públicamente en 2016 en forma de un conjunto de herramientas por la Sociedad Nuclear Americana (ANS). Elaborado por un comité especial formado por altos funcionarios del sector nuclear, el conjunto de herramientas esbozaba “una variedad de vías políticas para apoyar la flota nuclear actual y evitar la jubilación anticipada”. Los estados mencionados han aplicado políticas que incorporan una o varias de las estrategias esbozadas en el conjunto de herramientas de la ANS, incluidas las amalgamas de normas de cartera de bajas emisiones de carbono y la compra obligatoria de energía nuclear. El conjunto de herramientas llega incluso a sugerir que las entidades gubernamentales estatales adquieran centrales nucleares o suspendan el cobro de impuestos, pero estas sugerencias no se han aplicado hasta ahora.

Conseguir apoyo político. Mientras que la Sociedad Nuclear Americana lideró la carga de desarrollo de políticas, el Instituto de Energía Nuclear (NEI) -el brazo de presión de la industria nuclear- reforzó el mensaje de defensa sobre el terreno. El informe de 2017 del NEI describió planes y esfuerzos específicos, instituidos casi al mismo tiempo, que muchos de estos rescates nucleares se impulsaban a través de las legislaturas estatales. Se destinaron importantes recursos a los esfuerzos de cabildeo dirigidos a los principales actores políticos y públicos. La intención deliberada de NEI, como se indica en el informe de 2017, era crear apoyo político para “evitar poner una carga financiera adicional en las plantas nucleares de Estados Unidos”.

La difusión a gran escala en los medios de comunicación, las campañas educativas, la creación de relaciones con los organismos reguladores, los grupos de reflexión y las instituciones políticas, así como el cabildeo político directo, son algunas de las tácticas descritas en el informe. No todas las tácticas tenían como objetivo las subvenciones; algunas tenían como objetivo reducir los gastos de las empresas nucleares encontrando formas de disminuir sus obligaciones medioambientales. Por ejemplo, el NEI consiguió poner fin a las tasas anuales que se cobraban a las centrales nucleares por la limpieza de materiales peligrosos, lo que hacía que los contribuyentes se hicieran cargo de estos costes. El NEI se atribuyó todo el mérito de este cambio: “Tras dirigirse a los Comités de Asignaciones de la Cámara de Representantes y del Senado, el NEI impidió con éxito la reimplantación de una tasa anual de 200 millones de dólares impuesta a la industria”.

El NEI también trató de influir en el nombramiento de funcionarios para los organismos de supervisión, incluida la Comisión Reguladora Nuclear (NRC), declarando que “compartió nombres de posibles candidatos con la administración de Trump y trabajó con las empresas miembros para instar al Congreso a comunicar a la Casa Blanca la necesidad de nominar y confirmar a los comisionados”. La NRC es la agencia encargada de supervisar la seguridad, y en 2017, el NEI anunció con orgullo que había “trabajado con el Comité de Asignaciones de la Cámara de Representantes para reducir de nuevo el presupuesto de la NRC”.

El instituto se atribuyó el mérito de comprometerse “con todo el gobierno del estado de Ohio para apoyar la promulgación de la legislación sobre créditos nucleares de cero emisiones”, de convocar “reuniones con el personal del gobernador sobre el valor de la energía nuclear” y de testificar “en las audiencias legislativas sobre el tema”. No es de extrañar que los esfuerzos de NEI estuvieran respaldados por grandes pagos en efectivo supuestamente proporcionados por FirstEnergy.

El juego del poder. Muchas empresas energéticas participan activamente en los grupos de presión locales o estatales. En los últimos años, Illinois ha sido un lugar de intenso cabildeo por parte de Exelon y su filial, Commonwealth Edison (ComEd), principalmente para conseguir más y más subvenciones del estado. “Al menos dos docenas de ex legisladores del estado de Illinois han presionado en nombre de ComEd o Exelon desde el año 2000”, según Illinois Policy, una organización independiente de políticas públicas. David Kraft, del Servicio de Información sobre Energía Nuclear, ha caracterizado el control de Exelon sobre la toma de decisiones en Illinois como un “chantaje nuclear”, resultado de la política que “obligó a los ecologistas que querían que se aprobara una nueva legislación que ampliara las energías renovables, a una alianza reacia y a regañadientes con Exelon, pero en los términos de Exelon”.

El proceso funciona de la siguiente manera. Cada cierto tiempo, Exelon o ComEd declaran que una o varias de sus centrales nucleares ya no son rentables y amenazan con cerrarlas en el plazo de un año. Las amenazas suelen tener éxito; los grupos de presión pueden argumentar, con algo de razón, que un cierre provocará la pérdida de puestos de trabajo y un recorte de los ingresos fiscales, dejando además a Illinois con una escasez de energía que puede aumentar la dependencia de las fuentes basadas en el carbono.

La misma estrategia se utilizó con éxito en Nueva York, Connecticut y Nueva Jersey, donde los funcionarios estatales describieron el proceso con términos pintorescos como “asalto a la carretera” y “rescate”. El sector nuclear ha recurrido ampliamente a este tipo de política de poder, utilizándola incluso en relación con centrales nucleares que acabaron cerrando, como la central nuclear de Vermont Yankee.

El dinero engendra dinero. Los efectos de la promulgación de leyes que favorecen a las empresas de energía nuclear son evidentes en la situación financiera de estas corporaciones. El precio de las acciones de Exelon pasó de 34,63 dólares el 1 de abril de 2017 a un máximo de 50,95 dólares exactamente dos años después, mientras que el precio de las acciones de Dominion pasó de 64,19 dólares el 1 de mayo de 2018 a 83,70 dólares, a fecha de 6 de noviembre de 2020. Subidas similares han registrado FirstEnergy y PSEG.

Aparte de los propietarios de acciones, los otros grandes beneficiarios del negocio de los servicios públicos son, por supuesto, los ejecutivos de estas empresas. Consejeros delegados como Thomas Farrell, de Dominion, y Christopher Crane, de Exelon, se encuentran entre los ejecutivos mejor pagados del sector de la generación y los servicios eléctricos.

Pero el impacto a largo plazo de la legislación que favorece a las empresas de energía nuclear tiene que ver con el gran poder económico y político que poseen estas grandes empresas de servicios públicos. Para entender mejor la base del poder económico de estas corporaciones, analizamos los datos financieros de las empresas eléctricas que cotizan en la Bolsa de Nueva York (NYSE) entre 1970 y 2019 en la base de datos estándar Compustat.

La primera tendencia que se pone de manifiesto es la del aumento de la concentración del mercado. Desde la década de 1970 hasta mediados de la década de 1990, había aproximadamente entre 80 y 85 empresas que cotizaban en este sector en la Bolsa de Nueva York. En el año 2000, ese número había descendido a 56. La razón fue una serie de fusiones y adquisiciones mediante las cuales las grandes empresas absorbieron a otras más pequeñas. Por ejemplo, Commonweath Edison pasó a formar parte de Unicom en 1994. Unicom y Philadelphia Electric Company se fusionaron en 2000 para formar Exelon. Fusiones y adquisiciones similares han continuado, y en 2019 sólo había 36 empresas de servicios públicos operando en Estados Unidos.

Medido a través de sus valores de capitalización de mercado, estas 36 corporaciones no son iguales. En general, las empresas con mayor valor de capitalización bursátil son las que poseen centrales nucleares. Exelon es un buen ejemplo, ya que posee 17 de las 94 unidades nucleares que están operando en Estados Unidos a partir de noviembre de 2020. En 2019, la capitalización de mercado media de Exelon fue de 44.300 millones de dólares. Pero Exelon no es, ni mucho menos, la mayor empresa de servicios públicos. Nextera Energy (118.000 millones de dólares), Dominion (69.000 millones de dólares), Duke (67.000 millones de dólares) y American Electric (47.000 millones de dólares) dominan el sector en términos de capitalización de mercado. Todas estas cinco empresas tenían una mayor capitalización de mercado en 2019 que la mayor empresa de servicios públicos que no poseía plantas nucleares: Sempra Energy (44.100 millones de dólares).

En los últimos seis años, en los que no ha habido fusiones ni adquisiciones entre estas empresas, 11 de las 14 empresas propietarias de activos nucleares han mantenido sistemáticamente valores de capitalización bursátil muy superiores a la mediana (sobre la base de 36 empresas en total). Dos de las tres restantes rondan el valor medio, a veces más alto, a veces más bajo. (La única empresa de servicios públicos que queda, El Paso, fue comprada recientemente por JP Morgan, y dejará de ser una empresa que cotiza en bolsa). En general, las empresas con centrales nucleares han registrado valores de capitalización bursátil mayores que la mediana de las 22 empresas de servicios públicos que no poseen activos nucleares.

Los medios legislativos utilizados para quitarles el dinero a los consumidores de electricidad y rescatar las plantas nucleares económicamente fallidas que son propiedad de estas grandes corporaciones contribuyen a aumentar su poder de mercado, como lo ilustra el valor de Dominion, que pasó de 49.500 millones de dólares en 2018 a 69.400 millones en 2019. Aunque es bien sabido que las corporaciones ricas tienen mucho poder político, parece que a partir de estos ejemplos también podría ser cierto lo contrario: el poder político del que disfrutan estas grandes corporaciones está en la raíz de su poder económico. De hecho, como los economistas políticos Jonathan Nitzan y Shimshon Bichler han argumentado ampliamente, el concepto económico estándar de capital simboliza el “poder organizado en grande”, desafiando la división convencional entre política y economía. Los diversos proyectos de Ley aprobados en las legislaturas estatales ofrecen una garantía política a los inversores de que los ingresos de estas empresas de servicios públicos están asegurados en un futuro previsible, lo que naturalmente se traduce en un aumento de los precios de las acciones y de las capitalizaciones bursátiles.

Intereses materiales e intereses políticos. El argumento más utilizado por estas empresas y por quienes apoyan las subvenciones nucleares es la necesidad de luchar contra el cambio climático. Este argumento tiene dos problemas. En primer lugar, se basa en la falsa idea de que la energía nuclear, si se cierra, será necesariamente sustituida por plantas de combustibles fósiles. Una decisión de junio de 2016 de Pacific Gas and Electric (PG&E) demuestra la invalidez de este supuesto. PG&E cerrará las dos últimas centrales nucleares de California (las unidades de Diablo Canyon) para 2024 y 2025, y sustituirá la capacidad eléctrica perdida “con una cartera rentable y libre de gases de efecto invernadero de eficiencia energética, energías renovables y almacenamiento de energía”. Este paso a las renovables es más rentable hoy que en 2016 debido a la disminución de los costes de las renovables y el almacenamiento de energía. Como argumentó entonces Matthew McKinzie, del Consejo de Defensa de los Recursos Naturales, la decisión “demuestra que, si se da el tiempo suficiente para prepararse, la capacidad nuclear que se retira puede hacer la transición sin problemas a una combinación de medidas de eficiencia energética; recursos limpios y renovables; y almacenamiento de energía sin ningún papel para los combustibles fósiles, un resultado que puede ser óptimo para el medio ambiente, el mercado y la fiabilidad de la red eléctrica”. A mayor escala, Alemania ha demostrado que es posible retirar las centrales nucleares y reducir las emisiones al mismo tiempo.

El segundo problema es la suposición de que las empresas propietarias de centrales nucleares están interesadas principalmente en reducir rápidamente las emisiones. Muchas empresas de servicios públicos tienen grandes inversiones en combustibles fósiles, inversiones que sugieren que el cierre no se producirá pronto. Esta sugerencia parece especialmente cierta en el caso de las plantas de gas natural. Aunque las empresas de servicios públicos suelen describir el gas natural como limpio (por ejemplo, Exelon describe su flota como alimentada por “gas natural de combustión limpia”), las implicaciones climáticas del uso continuado del gas natural son sustanciales. Exelon, la empresa con más centrales nucleares del país, también posee y explota, junto con sus filiales, 11 centrales de petróleo, 5 centrales de doble combustible (gas natural y petróleo) y 10 centrales de gas natural en toda Norteamérica. Además de sus cuatro centrales nucleares, Dominion posee 17 centrales eléctricas alimentadas por gas natural y 14 centrales eléctricas alimentadas por carbón o petróleo. La estimación de la empresa sobre las emisiones de dióxido de carbono de sus centrales eléctricas es de unos 40 millones de toneladas métricas en 2018, aproximadamente el mismo nivel que en 2012. Asimismo, PSEG solo es propietaria de 2 centrales nucleares, pero la empresa posee o tiene una participación en 10 plantas generadoras de combustibles fósiles con una planta más de gas natural en construcción.

Con una participación tan grande en las centrales eléctricas basadas en combustibles fósiles, está claro que estas empresas de servicios públicos no están dispuestas a cambiar inmediatamente a las energías renovables -o incluso a la energía nuclear- y renunciar a años y años de beneficios futuros que ellos y sus accionistas esperan. En todos los estados que ofrecieron subvenciones a la energía nuclear, y en otros lugares, las empresas de servicios públicos han tratado de frenar el despliegue de las energías renovables de maneras más o menos obvias. Las empresas de electricidad estadounidenses no son las únicas. Los estudios demuestran que las empresas eléctricas de todo el mundo han “obstaculizado la transición del sector eléctrico mundial hacia las energías renovables, que hasta la fecha ha dependido en su mayor parte de actores ajenos a las empresas eléctricas (como los productores independientes de energía) para ampliar el uso de las energías renovables”.

En lugar de adaptarse a la necesidad de aumentar las energías renovables, estas empresas de servicios públicos recurren a tácticas que se han utilizado en el pasado para justificar la construcción de centrales nucleares. Como enumeró Peter Bradford, antiguo miembro de la Comisión Reguladora Nuclear, al principio del llamado renacimiento nuclear, éstas incluyen “subvenciones, exenciones fiscales, atajos en la concesión de licencias, compras garantizadas con riesgos a cargo de los clientes, músculo político, fanfarronería y señalar a otros países (antes la Unión Soviética, ahora China) para indicar que Estados Unidos se está quedando atrás”.

Enfrentarse a la corrupción, legal e ilegal. Los delitos de los que se acusa a personas como Larry Householder y Michael Madigan son vergonzosos; sin embargo, son sólo ejemplos de la aparente corrupción sistémica que parece impregnar la industria nuclear.

Si bien las acciones emprendidas contra estas personas han acaparado los titulares, la imagen pintada en los medios de comunicación sigue sin tener en cuenta formas de acción política menos atroces y cotidianas. Los grupos de presión de las industrias con mucho dinero y otros esfuerzos para captar a los reguladores son perniciosos, pero a menudo pasan desapercibidos, en parte porque, según las normas que rigen la política en Estados Unidos, estas acciones suelen ser legales. Abordar estos problemas con la urgencia que requieren implicará necesariamente enfrentarse al sistema económico y político que privilegia los beneficios y el capital sobre las personas y el medio ambiente.

Fuente:

Cassandra Jeffery, M. V. Ramana, Big money, nuclear subsidies, and systemic corruption, 12 febrero 2021, The Bulletin of the Atomic Scientists. Consultado 16 febrero 2021.

Este artículo fue adaptado al castellano por Cristian Basualdo.